DER ABSATZ 8 DES §66 (FN 27) IM LANDESPERSONALVERTRETUNGSGESETZ VON NRW (LPVG/NW) IN DER FASSUNG VOM 05. JULI 2011 GEHÖRT ABGESCHAFFT!
EIN KOMMENTAR UNSERES AK KOORDINATORS MANNI ENGELHARDT:
Wie der Synopse zur Novelle des LPVG/NW (http://ak-gewerkschafter.com/2011/01/25/lpvg-synopse/), die ich seinerzeit maßgeblich für die Partei DIE LINKE ausgearbeitet habe, zu entnehmen ist, sollte der Absatz 8 des § 66 LPVG/NW komplett und ersatzlos gestrichen werden.
Unschwer ist aber dem seit 05. Juli 2011 in Kraft befindlichen LPVG/NW zu entnehmen, dass der Absatz 8 des § 66 LPVG/NW vollkommen beibehalten worden ist. Aus der Praxis heraus erreichen mich zunehmend Ansprachen von Kolleginnen und Kollegen Personalratsmitglieder darüber, dass in ihren Dienststellen, die dem LPVG/NW unterfallen, wieder kräftig Gebrauch von der Möglichkeit des Absatzes 8 gemacht wird.
Der § 66 (Fn 27) ist der erste Paragraph im Zweiten Gesetzesabschnitt, der sich mit den Formen und Verfahren befasst.
Der Gesetzestext lautet:
(1) Soweit eine Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrates unterliegt, kann sie nur mit seiner Zustimmung getroffen werden. Eine Maßnahme im Sinne des Satzes 1 liegt bereits dann vor, wenn durch eine Handlung eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme vorweggenommen oder festgelegt wird.
(2) Die Dienststelle unterrichtet den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine Zustimmung. Der Personalrat kann verlangen, dass die Dienststelle die beabsichtigte Maßnahme begründet; der Personalrat kann außer in Personalangelegenheiten auch eine schriftliche Begründung verlangen. Der Beschluss des Personalrates über die beantragte Zustimmung ist der Dienststelle innerhalb von zwei Wochen mitzuteilen, in dringenden Fällen kann die Dienststelle diese Frist auf eine Woche verkürzen. In den Fällen des § 35 verlängert sich die Frist um eine Woche. Die Maßnahme gilt als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der genannten Frist die Zustimmung unter Angabe der Gründe verweigert.
(3) Sofern der Personalrat beabsichtigt, der Maßnahme nicht zuzustimmen, hat er dies nach Zugang des Antrages innerhalb der Fristen des Absatzes 2 Satz 3 oder Satz 4 der Dienststelle mitzuteilen, in diesen Fällen ist die Maßnahme mit dem Ziel einer Verständigung zwischen der Dienststelle und dem Personalrat innerhalb von zwei Wochen zu erörtern; die Frist kann im Einvernehmen zwischen der Dienststelle und dem Personalrat verlängert werden. In dringenden Fällen kann die Dienststelle verlangen, dass die Erörterung innerhalb einer Frist von einer Woche durchzuführen ist. In den Fällen einer Erörterung beginnt die Frist des Absatzes 2 Satz 3 und 4 mit dem Tag der Erörterung. Absatz 2 Satz 5 gilt entsprechend. Die Dienststelle ist berechtigt, zu der Erörterung für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständige Beschäftigte hinzuzuziehen. Soweit Beschwerden oder Behauptungen tatsächlicher Art vorgetragen werden, die für eine Beschäftigte oder einen Beschäftigten ungünstig sind oder ihr oder ihm nachteilig werden können, ist der oder dem Beschäftigten Gelegenheit zur Äußerung zu geben; die Äußerung ist aktenkundig zu machen. Soweit anstelle der Dienststelle das verfassungsmäßig zustehende Organ oder ein von diesem bestimmter Ausschuss über eine beabsichtigte Maßnahme zu entscheiden hat, ist der Personalrat so rechtzeitig zu unterrichten, dass seine Stellungnahme bei der Einigungsstelle von dem zuständigen Organ oder Ausschuss berücksichtigt werden kann. Die vorsitzende Person der zuständigen Personalvertretung und ein Mitglied der betreffenden Gruppe sind berechtigt, an den Sitzungen des verfassungsmäßigen zuständigen obersten Organs oder des von ihm bestimmten Ausschusses mit Ausnahme der Beschlussfassung teilzunehmen und die Auffassung des Personalrates darzulegen, sofern personelle oder soziale Angelegenheiten der Angehörigen der Dienststelle behandelt werden. Termine und Tagesordnung sind der Personalvertretung rechtzeitig bekannt zu geben.
(4) Im Rahmen seiner Aufgaben nach § 72 kann der Personalrat in allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Angelegenheiten Maßnahmen bei der Dienststelle beantragen, die die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, Gruppen von ihnen oder einzelne Beschäftigte betreffen oder sich auf sie auswirken. Der Personalrat hat die Maßnahme schriftlich vorzuschlagen und zu begründen. Die Entscheidung über seinen Vorschlag ist dem Personalrat innerhalb von zwei Wochen nach Zugang des Vorschlages bei der Dienststelle mitzuteilen. Sofern beabsichtigt ist, dem Vorschlag nicht zu entsprechen, hat die Dienststelle dies innerhalb der Frist des Satzes 3 nach Zugang des Vorschlages dem Personalrat mitzuteilen, in diesen Fällen gelten Absatz 3 Satz 1 Halbsatz 2 und 3 und Satz 2 und 3 entsprechend. Bei einer Ablehnung des Vorschlages sind die Gründe anzugeben.
(5) Kommt eine Einigung über eine von der Dienststelle beabsichtigten Maßnahme nicht zustande, so kann sie innerhalb von zwei Wochen die Angelegenheit der im Verwaltungsaufbau übergeordneten Stelle, bei der eine Stufenvertretung besteht, vorlegen. Für das Stufenverfahren gelten die Absätze 2 und 3 entsprechend. Kommt eine Einigung über eine vom Personalrat beantragte Maßnahme nicht zustande oder trifft die Dienststelle innerhalb der in Absatz 4 Satz 3 genannten Frist keine Entscheidung, so kann der Personalrat innerhalb von zwei Wochen nach Ablauf der in Satz 3 genannten Frist die Angelegenheit der Stufenvertretung, die bei der im Verwaltungsaufbau übergeordneten Stelle besteht, vorlegen. Für das Stufenverfahren gilt Absatz 4 entsprechend. Die Dienststelle und der Personalrat unterrichten sich gegenseitig, wenn die Angelegenheit der übergeordneten Stelle oder der bei ihr bestehenden Stufenvertretung vorlegen.
(6) Bei Anträgen des Personalrates nach Absatz 4, die Maßnahme nach § 72 Abs. 1 zum Gegenstand haben, entscheidet in der Landesverwaltung die oberste Landesbehörde und bei den Gemeinden, den Gemeindeverbänden und den sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts die Dienststelle (§1 Abs. 2 Halbsatz 2) endgültig.
(7) Ergibt sich bei Maßnahmen, die von der Dienststelle beabsichtigt sind, und bei den vom Personalrat beantragten Maßnahmen, die nach § 72 Abs. 2 bis 4 seiner Mitbestimmung unterliegen, a) in der Landesverwaltung zwischen der obersten Landesbehörde, b) bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden und den sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts zwischen der Dienststelle (§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2 und Abs. 3) und der dort bestehenden Personalvertretung keine Einigung, so entscheidet auf Antrag der Dienststelle (§ 1 Abs. 2 Halbsatz 2) oder der Personalvertretung die Einigungsstelle (§ 67). Die Personalvertretung kann die Entscheidung der Einigungsstelle auch dann beantragen, wenn die Dienststelle über einen Antrag nach Abs. 4 nicht innerhalb der in Absatz 4 Satz 3 vorgesehenen Frist entscheidet. In den Fällen des § 72 Absatz 1, 3 und 4 Satz 1 Nummer 2, 6, 11, 14 bis 17, 19 bis 22 und des § 74 Absatz 1 beschließt die Einigungsstelle eine Empfehlung an die in diesen Fällen endgültig entscheidende Stelle (§ 68). Wurde über eine Maßnahme nach Satz 1, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwohl wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sein kann, durch bindenden Beschluss der Einigungsstelle entschieden, können die beteiligten Dienststellen innerhalb eines Monates nach Zustellung des Beschlusses auf dem Dienstweg die nach § 68 zuständige Stelle anrufen. Den beteiligten Personalräten ist von dieser Stelle Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, hierfür kann eine Frist gesetzt werden. Die nach § 68 zuständige Stelle stellt fest, ob der Beschluss der Einigungsstelle wegen der Maßnahme, die aufgrund ihrer Auswirkung auf das Gemeinwohl wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt ist, nur empfehlenden Charakter hat und entscheidet über die Maßnahme abschließend. Die Entscheidung ist zu begründen. Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, verbleibt es beim Beschluss der Einigungsstelle. Die vorsitzende Person der Einigungsstelle sowie die am Einigungsverfahren beteiligten Dienststellen und Personalvertretungen sind unverzüglich über die Entscheidung und deren Gründe schriftlich zu informieren.
(8) Die Dienststelle kann bei Maßnahmen, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden, bis zur endgültigen Entscheidung vorläufige Regelungen treffen. Sie hat dem Personalrat die vorläufige Regelung mitzuteilen und zu begründen und unverzüglich das Verfahren nach Absätzen 2, 3, 5 und 7 einzuleiten und fortzusetzen.“
Unschwer kann und darf hier festgestellt werden, dass die Absätze (1) bis einschließlich (7) die Dienststelle absolut in einen Vorteil versetzen. Alleine die Möglichkeiten der Fristenverkürzungen um eine Woche, die der Gesetzgeber hier den Dienststellenleitungen eingeräumt hat, zeigt deutlich auf, dass die Personalvertretungen mit einem relativ „stumpfen Schwert “ dastehen.
Der Absatz 8 spricht von Maßnahmen, „die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden“.
Was aber liegt hier in der „Natur der Sache“? Was bedeutet „Natur der Sache“?
Hier eine Definition aus Glossar Juristische Methodik (http://www.recht-und-sprache.de/glossar_im/index.htm?img_nat_sach.htm):
„Der Gesichtspunkt der ´Natur der Sache´ in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist zu unergiebig, um einen selbstständigen Komplex methodischer Möglichkeiten umschreiben zu können. In entgegengesetzten Richtungen geht die vor allem in der Literatur begegnende Neigung, die ´Natur der Sache´ in naturrechtlicher Region anzusiedeln und sie gegen Vorschriften des positiven Rechts von Fall zu Fall auszuspielen. Eine so verstandene ´Natur der Sache´ hat als außergesetzliche Rechtsquelle, als gegenüber der positiven Rechtsordnung höherwertig postulierte und in ihrer Seins-, Sinn-, Wert- und Sollensstruktur hermeneutischen und methodisch rational kaum auflösbare Figur in einer Methodik des Verfassungsrechts keinen Ort. Es zeigt sich beispielsweise in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, wie leicht methodische Aufgaben der Normenkonkretisierung durch Berufung auf naturrechtliche Evidenz, auf Vorgegebenheit oder Aufgegebenheit umgehbar sind, Die Misslichkeit solcher Abstützung mindert sich nicht durch Vermischen nasturrechtlicherb Gehalte mit positivrechtlichen Regelungen. Savigny hat sich entschieden gegen die Einschaltung einer naturrechtlichen konzipierten ´Natur der Sache´ in die Rechtsauslegung und vor allem gegen ihre Vermengung mit positivrechtlichen Argumenten gewandt.
Der Tendenz nach besteht das Anliegen des Denkens aus der ´Natur der Sache´ zu Recht darin, das in Normtexten enthaltene Wirklichkeitsmodell als sachlich konstruktiv und methodisch konstruktiv in den Vorgang der Konkretisierung einzuführen. Da es aber hermeneutisch und methodisch darauf ankommt, die ´Sache´ nicht zu substantialisieren um sie sodann in Beziehung zu einer substanzhaft oder logisch autonomen ´Norm´ zu setzen, sondern sie von vorneherein als Element rechtlicher Normativität herauszuarbeiten, begegnen die bisherigen Untersuchungen zur ´Natur der Sache´ in der Rechtswissenschaft erheblichen Schwierigkeiten, über spekulative Abstraktion hinauszukommen. Das Ergebnis dieser Reflexion, die Natur der Sache begründe als ein objektiv feststellbarer Ordnungsfaktor das Recht maßgeblich mit, zeigt doch nicht, wie sich die Konkretisierung von Normen aufgrund dieser allgemeinen Einsicht praktisch verändert hat und wo die methodischen und rechtstaatlichen Grenzen für eine Hereinnahme der ´Sache´ zu suchen sind. Das Bundesverfassungsgericht entgeht dieser Gefahr, indem es die ´Natur der Sache´ in untergeordneter Funktion als Hilfsmittel der Konkretisierung des Willkürverbots und als Kriterium für die Systemkonsequenz gesetzlicher Gesamtregelungen verwendet.
Damit ist der ´Natur der Sache´ im Verfassungsrecht eine hinreichend erfassbare methodische Struktur noch nicht gegeben. Doch ist dieses Ergebnis auch auf die Zurückhaltung des Gerichts gegenüber Sachunterstellungen in der Verfassungskonkretisierung zurückzuführen. Mit Recht hält es das Bundesverfassungsgericht für entscheidend, ob eine Verhaltensnorm nach soziologischem Befund, der von subjektiver Wertung des Interpreten frei zu halten ist, im Geltungsbereich der zu konkretisierenden Rechtsordnung als geltendes Sittengesetz allgemein anerkannt und als verbindlich betrachtet wird. Damit ist zu Recht der unmittelbare Rückgriff auf das, was die entscheidende Stelle inhaltlich als ´ Sittengesetz´ verstehen will, entgegen bestimmter Tendenzen in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes umstritten.
´Natur der Sache´ darf nicht eine undifferenzierte Totalaussage sein. Sie ist das Ergebnis umgrenzbarer, in darstellbare Einzelschritte zerlegbarer Strukturanalysen. Umgrenzung wie Analyse muss sich an die zu konkretisierbarende Rechtsnorm und an den von dieser markierten normativen Spielraum halten. Eine so erarbeitete ´Sache´ verzichtet auf den Anspruch einer von den Rechtsunterworfenen hinzunehmenden Verbindlichkeit. Sie stellt sich dem Urteil der Betroffenen wie dem der autorativen und der wissenschaftlichen Rechtskonkretisierung, indem sie der Normkonkretisierung möglichst weitgehend kontrollierbare Sachkriterien anbietet. Andernfalls würde richterliche Spruchpraxis zum vielleicht ungewollten Instrument ideologischer Fixierung.
An die Stelle der ideellen ´Struktur´ in der Rechtsphilosophie sollte für eine strukturierende Rechts(norm)theorie und Methodik die normativ erfragte Sachstruktur des Normenbereichs treten. Damit sind die Bemühungen um die ´Natur der Sache´ im geläufigen Sinne verlassen. Diese Bemühungen klären nicht, inwieweit und auf welchen Wegen im einzelnen die von ihnen angezielte ´Sache´ in eine strukturierende Rechts(norm)theorie und Methodik eingefügt werden kann. Es ist kennzeichnend, dass die meisten Vorschläge nicht auf theoretische und methodische Anregungen für das Geschäft der Normkonkretisierung hinauslaufen, sondern auf rechtspolitische Anregungen für den Gesetzgeber beschränkt sind. Die gewohnte Feststellung, die ´Natur der Sache´ konstituierte das Recht maßgebend mir, sagt nicht, auf welche Weise sich dieses Mitkonstituieren abspielen soll. Die Denkform der Natur der Sache kommt zu kurz, wenn sie allein als Auslegungsbehelf verwendet wird. Sie ist vielmehr als eine Strukturkategorie des Sachgehalts rechtlicher Vorschriften und damit als eine der Grundbedingungen, unter denen sich die Konkretisierung dieser Vorschriften praktisch vollzieht, zu fassen. Diese Sicht tritt an die Stelle der rechtsphilosophischen Fragestellung nach der ´Natur der Sache´ , der ´Sachlogik´ oder den ´sachlogischen Strukturen ´. Zu untersuchen sind die Normenbereiche: Strukturen der Wirklichkeit, die in ihrem gegenständlichen Umfang und in ihrer Relevanz von Normprogrammen her umschrieben und an sie gebunden sind. Das Wirkliche erscheint nicht länger als undifferenziert umgreifende Gegebenheit. Es kommt überhaupt nur im Rahmen des Geltungsanspruchs einer bestimmten Norm in den Blick. Die Frage nach ´Recht und Wirklichkeit´ wird damit von der praktischen Aufgabe der Jurisprudenz her und auf sie hin formuliert. Neben oder ´zwischen´ dem nur als abstrakt-begriffliche Sprachgestalt verstandenen ´Gesetz´ des herkömmlichen Verständnisses und der in die Unmittelbarkeit geschichtlichen Lebens eingetauchte ´Natur der Sache´ macht sich die auf strukturierende Weise differenzierte Norm als sachbestimmter Typus rechtlicher Normativität geltend, als Komplex normativer und realmöglicher4 Sachgehalte. Die ´Sache´ wird ersetzt vom Normbereich; die ´Natur´ meint dessen unter den Aspekten des Normprogramms selektive erfragte Grundstruktur:“
Diese Begriffsdefinition, die zwar rechtsphilosophischer Art ist, macht deutlich, wie vage der Begriff „Natur der Sache“ ist und was eigentlich nicht darunter verstanden sein soll.
Die Frage danach, welche Maßnahmen es sein können, die der Natur der Sache nach gemäß § 66 Abs. 8 keinen Aufschub dulden, sind nirgendwo exakt festgelegt.
Hier ist die Dienststelle an keinem Kriterium und an keinen Katalog gebunden. Maßnahmen können hier z. B. kurzfristig angeordnet werden, die im ordentlichen Verfahren durch den Personalrat deutlich und somit intensiv in jeglicher Hinsicht belichtet werden würden, z. B. die Einrichtung eines „über Nacht erworbenen neuen Dienststellenteils mit darin vorhandenen Arbeitsplätzen, deren Gestaltung der Quo – Ante – Status bleiben soll. Die Begründung dafür, dass zum Beispiel und gerade diese Maßnahme eine ist, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulde, ist leicht zu erbringen. Sie kann lauten: „Der Erwerb geschah über Nacht. Hätten wir 24 Stunden nur gewartet, hätte ein anderer Bieter den Zuschlag bekommen. Über die Arbeitsplatzgestaltung eines neuen Status quo reden wir dann zur gegebenen Zeit.“
Über die Absicht eines Erwerbs neuer Gebäude für Dienststelle könnte dabei theoretisch schon mit dem Personalrat gesprochen worden sein.
Sicherlich ein extremes Beispiel, aber gerade das Extreme soll hier deutlich machen, was sich eine nichtverständige Dienststellenleitung so alles einfallen lassen kann, um die Mitbestimmung des Personalrates gemäß § 66 Abs. 8 auszuhebeln.
Denn ist die Maßnahme erst einmal „vorläufig“ geregelt, sprich getroffen, gilt zwangsläufig für den Personalrat die „normative Kraft des Faktischen“.
Die normative Kraft des Faktischen bedeutet laut „RECHTSLEXICON“, dass durch die tatsächliche Entwicklung ein Zustand geschaffen wird, den die Rechtsordnung anerkennt…“.
Hat die Dienststelle also erst einmal durch das „Ziehen der Reißleine gemäß § 66 Abs. 8“ eine Faktenlage geschaffen, so ist diese rechtlich abgesichert erst einmal ein anerkannter Zustand, mit dem der Personalrat kontaktiert wird.
Bis zum heutigen Tage ist kein Fall rechtsprechungs- und aktenkundig geworden, wonach eine Maßnahme, die nach § 66 Abs. 8 LPVG/NW (altes und neues Gesetz!) vorläufig entschieden worden ist, im Nachgang wesentlich abgeändert oder gar aufgehoben worden ist.
Dies stellt unter Beweis, dass es sich hier um einen „Willkür-Absatz“ handelt, der zu nichts anderem dienlich ist, als nichtverständige Dienststellenleitungen Möglichkeiten zu bieten, „unbequeme“ Personalräte mit „kniffligen“ Angelegenheiten umgehen, bzw. aushebeln zu können.
Aus diesem Grunde muss die Forderung nach Abschaffung des Absatzes 8 im § 66 LPVG/NW wiederum und erneut an den Landesgesetzgeber erhoben werden.
